Rekenkamercommissie Zwolle Onderzoeksprotocol

1. Inleiding

Iedere gemeente in Nederland dient te beschikken over een rekenkamer of een commissie die de rekenkamerfunctie uitvoert. De gemeente Zwolle beschikt sinds 1997 over een Rekenkamercommissie (hierna: Rkc). Tot 2021 bestond de Rkc uit één extern lid en vijf raadsleden; in 2021 is dit gewijzigd naar twee externe leden (waaronder de voorzitter) en vier raadsleden.

Een rekenkamer(commissie) houdt zich bezig met het onderzoek naar doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid. Daarmee ondersteunt de rekenkamer(commissie) de gemeenteraad bij het uitoefenen van zijn kaderstellende en controlerende taak.

Op 1 september j.l. stelde de Rkc een nieuw Ambitiedocument vast. Op 29 november stemde de raad hiermee in, waarmee onder andere het benodigde budget werd toegekend. In het ambitiedocument zijn onder andere de missie en de leidende principes van de Rkc opgenomen

In het Ambitiedocument zijn activiteiten en werkzaamheden op hoofdlijnen beschreven. Jaarlijks worden deze uitgewerkt in een jaarplan. Het jaarplan bevat de voorlopige planning van onderzoeken en adviezen en activiteiten gericht op de organisatie en doorontwikkeling van de Rkc. Dit vormt de basis voor de agenda van de Rkc, de financiële begroting en eventuele wijziging/aanvulling van de commissie.
Deze luiden als volgt:

• Missie
  “De Rekenkamercommissie wil zichtbaar bijdragen aan de kwaliteit van het bestuur van de gemeente Zwolle door gedegen, onafhankelijk en relevant onderzoek en advies over het gemeentelijke beleid, ter ondersteuning van de kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad van Zwolle.”
  
• Leidende principes
  1. Wij leveren methodologisch gedegen, praktisch bruikbaar en goed leesbaar onderzoek en advies.
  2. Wij opereren onafhankelijk en kritisch en zijn gericht op verbeteren en leren.
  3. Wij richten ons op relevante thema’s en zijn agenderend.
  4. Wij werken zichtbaar en transparant en zijn toegankelijk voor raad en inwoners.

In het ambitiedocument is ook opgenomen dat een onderzoeksprotocol opgesteld zal worden “om zo de kwaliteit van ons onderzoek en onze onderzoeksprocessen te garanderen”. Dit onderzoeksprotocol voorziet daarin.

2. Onderzoeksproces

De onderzoeken die de Rkc uitvoert, bestaan uit verschillende fasen:

• Onderwerpselectie
• Vooronderzoek
• Uitvoering van het onderzoek
• Conceptrapportage
• Ambtelijk wederhoor
• Definitieve rapportage
• Publicatie
• Bestuurlijk wederhoor
• Raadsbehandeling
• Natraject

De verschillende fasen van het onderzoeksproces worden hieronder nader uitgewerkt en toegelicht.

2.1 Onderwerpselectie

In de verordening op de rekenkamercommissie is op hoofdlijnen vastgelegd hoe de rekenkamercommissie tot de selectie van een onderzoeksonderwerp komt, zie onderstaand kader:

Artikel 6. Selectie onderzoeksonderwerp

• Selectie onderzoeksonderwerp:
  1. De rekenkamercommissie bepaalt het onderwerp dat zij onderzoekt, formuleert de probleemstelling en stelt de onderzoeksopzet vast.
  2. De in het eerste lid bedoelde onderzoeksopzet wordt door de rekenkamercommissie ter kennisneming aan de raad gestuurd.
  3. Voor de keuze van het onderwerp van onderzoek beheert de rekenkamercommissie een niet openbare groslijst.
  4. De raad kan de rekenkamercommissie een gemotiveerd verzoek doen tot het instellen van een onderzoek. De rekenkamercommissie bericht de raad binnen
     een maand in hoeverre aan het verzoek wordt voldaan. Indien de rekenkamercommissie niet aan het verzoek van de raad voldoet, zal zij daarvoor goede gronden aanvoeren.
• De rekenkamercommissie benoemt – indien van toepassing – zo spoedig mogelijk na de vaststelling van de onderzoeksopdracht het ad hoc lid, overeenkomstig artikel 3 lid 5 en 6.
  
• Bij de keuze van het onderzoeksonderwerp worden de volgende richtinggevende criteria zo veel mogelijk in acht genomen:
  1. Het onderwerp moet op effectiviteit van beleid en/of efficiency van de uitvoering kunnen worden getoetst;
  2. Het onderwerp moet bestuurlijk relevant zijn, waarbij het maatschappelijk effect zwaar weegt;
  3. Het gemeentebestuur moet van de uitkomsten kunnen leren;
  4. betrokkenheid van het gemeentebestuur bij het onderwerp dient substantieel en aanwijsbaar te zijn;
  5. Het onderwerp dient betrekking te hebben op een (deels) afgerond beleidsonderdeel, waardoor de relatie met in raadsdocumenten vastgelegde beleidsdoelen en gewenste resultaten gelegd kan worden.

Verzoek door gemeenteraad

De gemeenteraad kan (met een motie) een gemotiveerd verzoek doen tot het instellen van een onderzoek. De mogelijkheid voor de raad om zo’n verzoek te doen, is nadrukkelijk opgenomen in de Gemeentewet. Binnen een maand zal de rekenkamercommissie reageren op een dergelijk verzoek. Wanneer het verzoek niet gehonoreerd wordt, zal de rekenkamercommissie hiervoor goede gronden aanvoeren.

Groslijst

Voor het kiezen van een onderzoeksonderwerp maakt de Rkc gebruik van een (niet openbare) groslijst. Aan het eind van een bestuursperiode wordt de groslijst door de rekenkamercommissie opgeschoond. Onderzoeksonderwerpen die niet meer actueel zijn of onderwerpen waarnaar reeds onderzoek is uitgevoerd worden van de lijst afgevoerd. In het eerste jaar van een nieuwe raadsperiode wordt de opgeschoonde groslijst weer aangevuld. De gemeenteraad kan hiervoor input aanleveren. De voorzitter en de secretaris van de Rkc bezoeken hiervoor alle fracties en nodigen hen uit onderwerpen aan te dragen voor de groslijst. Ook inwoners kunnen onderzoeksonderwerpen aandragen. Dit kan via de website van de Rekenkamercommissie. Tot slot kan de Rkc zelf beslissen een onderwerp op te nemen op de groslijst. Dit doet de Rkc door de bestuurlijke voortgang op de beleidsterreinen te volgen, aan de hand van (beslis- en informatie)nota’s die voorliggen in de raad en de stukken behorend tot de beleidscyclus (perspectiefnota, programmabegroting, beleidsrapportages en jaarstukken). Ook worden landelijke ontwikkelingen gevolgd die van invloed zijn op de gemeentelijke besluitvormingsprocessen en worden onderzoeken van andere rekenkamer(commissie)s gevolgd.

Selectiecriteria

Om te bepalen of een onderwerp (op een bepaald moment) een geschikt onderzoeksonderwerp is, heeft de Rkc een aantal selectiecriteria gedefinieerd. De keuze wordt gebaseerd op de relevantie van een onderwerp. De relevantie van een onderwerp is groter naarmate:

• het beleid meer van invloed is op de inwoners;
• de risico’s op ineffectiviteit, inefficiency en onrechtmatigheid groter zijn;
• er grotere financiële of maatschappelijke belangen mee gemoeid zijn;
• er meer en nieuwe informatie met het onderzoek kan worden gegenereerd;
• het thema zich leent voor onderzoek door de Rkc.

Met het toepassen van deze criteria, wordt er zorg voor gedragen dat de uit te voeren onderzoeken bijdragen aan de missie en leidende principes van de Rkc. De Rkc heeft hierbij oog voor gevarieerdheid in het onderzoeksprogramma, zodat er verschillende beleidsterreinen aan bod komen. Op basis van de criteria bepaalt de Rkc een onderzoeksprogramma voor het komend jaar. Het streven is om minimaal drie onderzoeken vooruit te plannen. Het onderzoeksprogramma wordt opgenomen in het Jaarplan.

2.2 Vooronderzoek

Het vooronderzoek start met een nadere afbakening van het onderwerp. Hiervoor worden in de eerste plaats relevante beleidsdocumenten bestudeerd. Ook worden oriënterende gesprekken gevoerd; in de meeste gevallen met de bij het onderwerp betrokken beleidsambtenaren en in een enkel geval met de betrokken bestuurder. Op basis van dit vooronderzoek bepaalt de Rkc definitief of het onderwerp zich op dat moment leent voor een onderzoek. Het vooronderzoek kan ook leiden tot het besluit om het onderzoek op dat moment niet uit te voeren.

Als op basis van het vooronderzoek geconcludeerd wordt dat het onderzoek zich leent voor een onderzoek, wordt op basis van het vooronderzoek een onderzoeksopzet opgesteld. Deze onderzoeksopzet bevat in ieder geval de volgende elementen:

• Aanleiding en achtergronden;
• Probleemstelling en doelstelling;
• Centrale vraag en deelvragen;
• Onderzoeksmethoden, planning en indicatief budget.

De definitieve onderzoeksopzet wordt vastgesteld door de Rkc. In de regel wordt het onderzoek uitgevoerd door een extern bureau. Na vaststelling worden daarom zo mogelijk twee of drie bureaus benaderd om aan de hand van de onderzoeksopzet een offerte en onderzoeksvoorstel uit te werken. Aan de bureaus wordt gevraagd on onderzoeksvoorstel te presenteren aan de Rkc. Voor het uiteindelijke gunningsbesluit maakt de Rkc gebruik van een beoordelingsmatrix. Deze beoordelingsmatrix kan per onderzoek verschillen, maar bevat in ieder geval de volgende elementen:

• Ervaring/deskundigheid van het bureau, inclusief verwijzing naar relevante eerder verrichte onderzoeken van de beoogde onderzoekers.
• De uitwerking van de probleemstelling en de operationalisering van de onderzoeksvragen.
• De uitwerking van de onderzoeksmethoden.
• De uitwerking van het normenkader.
• De beschrijving van de tussenproducten en het eindproduct.
• De planning en de begroting van het onderzoek.

Het streven is om binnen een week na de presentaties aan de Rkc, de Rkc een besluit te nemen over de gunning van de opdracht. De bureaus waaraan de opdracht niet verstrekt wordt, ontvangen een onderbouwde afwijzing die gebaseerd is op de ingevulde beoordeligsmatrix. Het bureau waaraan de opdracht gegund wordt krijgt te horen waarom de Rkc voor hen gekozen heeft.

Na de keuze van het onderzoeksbureau en vóór de daadwerkelijke start van het onderzoek, worden de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en het Directieteam per brief geÏnformeerd over het aanstaande onderzoek. De secretaris van de Rkc treedt vervolgens in contact met het afdelingshoofd van de betrokken beleidsafdeling. Dit afdelingshoofd wordt geacht een ambtelijk contactpersoon aan te wijzen. Deze ambtelijk contactpersoon is het directe aanspreekpunt voor de secretaris van de Rkc en is verantwoordelijk voor aanlevering van de noodzakelijke informatie aan de Rkc en het onderzoeksbureau, het verstrekken van contactgegevens van te interviewen personen/organisaties, etc.

2.3 Uitvoering van het onderzoek

Nadat de raad, het college en het Directieteam geïnformeerd zijn en de ambtelijk contactpersoon is aangewezen, kan het daadwerkelijke onderzoek van start gaan.

Startgesprek

Zo spoedig mogelijk wordt een startgesprek ingepland, waarbij in ieder geval vertegenwoordiging van het onderzoeksteam, de voorzitter en secretaris van de Rkc en de ambtelijk contactpersoon aanwezig zijn. De voorzitter geeft tijdens dit startgesprek een toelichting op de aanleiding en de opzet van het onderzoek. In het gesprek worden in ieder geval de aanpak en de planning van het onderzoek besproken. Ook wordt gesproken over (de aanlevering van) relevante beleidsdocumenten en de lijst van te interviewen personen/organisaties/instanties. In het kader van de naleving van de AVG wordt tot slot stilgestaan bij de uitwisseling van databestanden en de noodzaak van het sluiten van een verwerkersovereenkomst in dat verband.

Interviews

Als interviews onderdeel uitmaken van het onderzoek, gelden hierbij de volgende regels:

• De secretaris van de Rkc heeft de mogelijkheid om aan te schuiven bij de interviews.
• De verslagen van interviews worden ter goedkeuring aan de geïnterviewden voorgelegd.
• De gespreksverslagen worden vertrouwelijk behandeld. Het letterlijk citeren uit interviewverslagen is slechts mogelijk met toestemming van de geïnterviewde.

Overige regels uitvoering

Bij de samenwerking tussen de Rkc en de en het onderzoeksbureau gelden de volgende regels:

• De eindverantwoordelijkheid en de regie van het onderzoek blijven bij de Rkc.
• Belangrijke beslissingen over de inrichting en voortgang van het onderzoek worden door de Rkc genomen.
• Van de bureaus wordt verwacht dat zij in de uitvoering van het onderzoek rekening houden met de werkwijze van de Rkc, zoals beschreven in het Ambitiedocument.
• De secretaris is verantwoordelijk voor aansturing van de voortgang van het onderzoek en vormt voor derden het eerste aanspreekpunt.
• Er vindt regelmatig overleg plaats tussen het onderzoeksbureau en de secretaris van de Rkc over de voortgang van het onderzoek.
• Het is het onderzoeksbureau niet toegestaan om rechtstreeks contact op te nemen met derden over de voortgang of de resultaten van het onderzoek.
• De Rkc krijgt na afronding de beschikking over het gehele onderzoeksdossier dat door het onderzoeksbureau is opgebouwd.
• De opdracht voor het onderzoeksbureau is primair gericht op het uitvoeren van het onderzoek en het opleveren van een rapport van bevindingen. Op basis van het rapport van bevindingen doet het onderzoeksbureau een suggestie voor de conclusies en aanbevelingen. De Rkc zal op basis van deze voorzet uiteindelijk zelf de conclusies en aanbevelingen formuleren.
• Het onderzoeksbureau dient te rapporteren op blanco papier (zonder bedrijfslogo) en de tussenproducten en het eindproduct als Word-bestand bij de Rkc aanleveren. De Rkc zal het eindrapport in huisstijl opmaken.

Dossiervorming

Gedurende het onderzoek houdt de Rkc een onderzoeksdossier bij. Dit dossier bestaat in elk geval uit:

1. Onderzoeksopzet en schriftelijke correspondentie hierover met betrokkenen
2. Offertes van de onderzoeksbureaus, inclusief opdrachtbevestiging en afwijzingsbrieven
3. Logboek van de rekenkamercommissie en het onderzoeksbureau
4. Alle geaccordeerde gespreksverslagen
5. Eventuele tussentijdse notities en/of presentaties voor de Rkc
6. Conceptrapport van bevindingen t.b.v. het ambtelijk wederhoor
7. Reactie in het kader van het ambtelijk wederhoor
8. Eindrapport, inclusief conclusies en aanbevelingen
9. Aanbiedingsbrieven aan college en Directieteam
10. Persbericht over oplevering eindrapport
11. Reactie in het kader van het bestuurlijk wederhoor
12. Eventuele presentatie van het rapport tijdens een Raadsplein.

Archivering

De Rkc houdt zich bij de bewaring van haar onderzoeksdossiers, zoals hierboven bedoeld, aan de termijnen uit de Archiefwet. De dossiers zijn in principe toegankelijk voor derden voor zover zij geen geheime gegevens bevatten. Voor inzage in geheime stukken dient een verzoek te worden ingediend bij de Rkc. Deze verzoeken worden door de Rkc beoordeeld op grond van de Wet open overheid.

2.4 Conceptrapportage

Op basis van het onderzoek komt het onderzoeksbureau tot een eerste conceptrapport van bevindingen. Hierin worden de onderzoeksbevindingen en analyses beschreven. De gegevens worden afgewogen tegen het normenkader dat bij aanvang van het onderzoek is vastgesteld. Bevindingen worden met concrete voorbeelden onderbouwd. Het rapport van bevindingen bevat in ieder geval:

• Inleiding (achtergronden, doelstelling en vraagstelling)
• Onderzoeksaanpak
• Normenkader
• Bevindingen en analyse
• Bijlagen (lijst van geïnterviewden, documenten, literatuur)

De bevindingen zijn van het onderzoeksbureau, de Rkc heeft daarmee in principe geen inhoudelijke bemoeienis. Eventueel wel een redactionele, als dat de leesbaarheid ten goede komt. Er wordt gestreefd naar een korte, bondige rapportage die bruikbaar is in de uitvoeringspraktijk. De Rkc beoordeelt het eerste conceptrapport en kijkt daarom in ieder geval naar:

• De mate waar in de hoofdvraag en deelvragen zijn beantwoord;
• De toetsing aan het normenkader;
• De mate waarin het rapport in begrijpelijke taal is opgesteld;
• Of het onderzoek op een deugdelijke manier is uitgevoerd volgens de geldende (wetenschappelijke) standaarden.

De secretaris geeft een terugkoppeling aan het onderzoeksbureau. Zo nodig vindt er overleg plaats tussen de Rkc en het onderzoeksbureau over het conceptrapport van bevindingen. Op basis van de reactie van de Rkc, werkt het onderzoeksbureau het rapport uit tot een eindconcept ten behoeve van het ambtelijk wederhoor.

2.5 Ambtelijk wederhoor

In het kader van het ambtelijk wederhoor wordt de ambtelijke organisatie in de gelegenheid gesteld om een reactie geven op het conceptrapport van bevindingen. Dit ambtelijk wederhoor is gericht op een controle op de feiten (feitencheck). De secretaris stuurt het rapport in dit kader toe aan de ambtelijk contactpersoon. De ambtelijk contactpersoon draagt zelf zorg voor de coördinatie en afstemming binnen de ambtelijke organisatie. De termijn waarbinnen het ambtelijk wederhoor aan de Rekenkamercommissie dient te zijn verzonden wordt door de Rekenkamercommissie bepaald en bedraagt maximaal vier weken.

2.6 Definitieve rapportage

Na ontvangst van en met inachtneming van de ambtelijke reactie wordt het rapport van bevindingen definitief gemaakt. De wijze waarop de opmerkingen of voorgestelde wijzigingen zijn verwerkt, wordt teruggekoppeld aan de ambtelijk contactpersoon. Op basis van het definitieve rapport van bevindingen doet het onderzoeksbureau een voorstel voor de conclusies en aanbevelingen. De Rkc bespreekt dit voorstel tijdens een vergadering en komt op basis van deze bespreking tot de definitieve conclusies en aanbevelingen. Het definitieve rapport, inclusief voorwoord, bestuurlijke samenvatting en conclusies en aanbevelingen, wordt vervolgens vastgesteld door de Rkc.

Het definitieve rapport wordt na vaststelling aangeboden aan de gemeenteraad. Dit gebeurt tijdens een besluitvormingsronde van de gemeenteraad. De voorzitter van de Rkc geeft voor de aanbieding een korte toelichting aan de raad en overhandigt het rapport vervolgens aan de voorzitter van de raad. Daarmee wordt het rapport openbaar. De pers wordt met een persbericht ingelicht over het rapport. De dag na de vergadering worden het rapport en het persbericht gepubliceerd op de site van de Rkc.

De ambtelijk contactpersoon wordt voorafgaand aan de aanbieding geïnformeerd. Bij de aanbieding aan de raad wordt het rapport aan de ambtelijk contactpersoon toegestuurd, met het verzoek het rapport te delen met andere (interne) betrokkenen. Externe betrokkenen, zoals geïnterviewde organisaties, worden schriftelijk geïnformeerd door de secretaris van de Rkc.

2.7 Bestuurlijk wederhoor

Bij het aanbieden van het definitieve rapport, wordt het rapport beschikbaar gesteld voor het bestuurlijk wederhoor. De secretaris stuurt het rapport met aanbiedingsbrief toe aan het college van burgemeester en wethouders. Ook wordt het rapport afzonderlijk toegestuurd aan de gemeentesecretaris en het afdelingshoofd concernstaf, zodat zij kunnen bepalen wie het bestuurlijk wederhoor zal coördineren. Voor het bestuurlijk wederhoor geldt een termijn van zes weken. Het bestuurlijk wederhoor wordt in de vorm van een informatienota aangeboden aan de gemeenteraad.

2.8 Raadsbehandeling

Na ontvangst van het bestuurlijk wederhoor, agendeert de agendacommissie van de gemeenteraad het rapport en de bestuurlijke reactie hierop voor een raadsdebat. Tijdens dit raadsdebat gaan de woordvoerders van de fracties met elkaar in debat over de bevindingen. Na het raadsdebat reageert de voorzitter van de Rkc (of een vervanger) op het debat. Daarbij zal hij vragen vanuit de raad beantwoorden.

Na de behandeling in een raadsdebat en gehoord dit debat, wordt een beslisnota geschreven voor de gemeenteraad. In deze beslisnota wordt aan de raad voorgesteld om kennis te nemen van de conclusies en de aanbevelingen – al dan niet – over te nemen.

2.9 Natraject

Interne effectiviteit

Na afloop van elk onderzoek vindt in de regel een evaluatie plaats. In deze evaluatie wordt door de Rkc en eventueel het externe bureau teruggeblikt en nagegaan voor welke onderdelen er eventueel verbeteringen mogelijk zijn. Desgewenst kan de Rkc besluiten anderen bij deze evaluatie te betrekken. Een en ander wordt vastgelegd in het verslag van de vergadering of in een aparte evaluatienotitie.

Externe effectiviteit

Voor de externe effectiviteit van de Rkc is het van belang te volgen wat er met de aanbevelingen wordt gedaan. De secretaris zal jaarlijks nagaan wat er met de aanbevelingen van de Rkc is gebeurd. Dit wordt opgenomen in het Jaarverslag. Ook kan de Rkc een zogenaamd doorwerkingsonderzoek instellen en voor een of enkele eerder verrichte onderzoeken nagaan in welke mate de aanbevelingen zijn opgevolgd.

2.10 Rekenkamerbrieven

Naast het schrijven van onderzoeksrapporten, kan de Rkc ook besluiten een rekenkamerbrief op te stellen. In een rekenkamerbrief wordt – eventueel naar aanleiding van een kennis-/expertsessie – verslag gedaan van een kort onderzoek, zoals een quick scan of een follow-up onderzoek. Het doel van deze brieven is om snel in te kunnen spelen op de actualiteit. Bij rekenkamerbrieven worden de formele stappen van ambtelijk en bestuurlijk wederhoor niet toegepast. Wel wordt een concept van de rekenkamerbrief toegestuurd aan de ambtelijk contactpersoon voor een (snelle) feitencheck. De brief wordt verstuurd aan de gemeenteraad en niet (standaard) in de raad besproken.